福兴经济开发区内正在动工建设的A2-B光电产业园项目效果图。（福兴经济开发区供图）
福州有序开展 低效用地再开发试点
日前，市自然资源和规划局组织召开四城区低效用地再开发摸底调查初步成果征求意见会。会上详细介绍了四城区低效用地摸底调查及再开发片区项目划定初步成果，与会代表对片区每宗地块进行研究讨论，提出意见建议。
目前我市已对四城区低效工业仓储用地、“城中村”、历史遗留问题项目进行梳理摸排，形成初步成果，有序推进低效用地再开发试点工作。
去年9月，我市入选全国低效用地再开发试点城市。作为首批试点城市之一，我市出台了《低效用地再开发试点工作实施方案》，按照“规划引领、政策创新、示范先行、全面探索”的思路，重点推进“城中村”、低效工业用地改造和围填海历史遗留问题，推动各类低效用地再开发，实现城乡发展从增量依赖向存量挖潜的转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产生活方式，全方位推进高质量发展。
《实施方案》建立了“市级统筹、全域联动”工作模式，将全市域纳入试点范围，鼓励各县（市）区、各级部门参与，积极探索，形成试点经验。同时提出“示范先行、分批推进”的步骤，探索形成低效用地再开发“福州模式”，为全国试点工作提供经验参考。
“开发区在发展进程中留下一些历史遗留问题，其中一项便是低效用地的存在，一边是大量低效用地在‘沉睡’，另一边是能拉动经济的好项目无地可用。这片正在开发建设的项目，曾经也是一块低效用地。”日前，福兴经济开发区相关负责人指着开发区内正在动工建设的A2-B光电产业园项目介绍说，这片占地29.67亩、曾是南方建材市场厂房的“沉睡”土地，如今通过收储出让再开发，迎来新生机。
土地，是产业发展、项目建设的必备要素。在福州，南方建材市场厂房等类似地块受历史原因影响，一度陷入低效利用境地，成为制约城市发展的瓶颈。如何唤醒“沉睡”的土地资源，创造更高的工业亩产？根据市委、市政府的工作要求，市自然资源和规划局紧抓低效工业用地盘活的关键一步，科学规划、精准施策，一体推进土地资源整合、用地效益提升、空间环境优化，走出一条土地高效利用的新路子。
自2021年开展园区标准化集约用地三年攻坚行动以来，全市采取收储后集中出让、并宗开发盘活低效用地等方式，处置批而未供、闲置土地和低效工业用地7.8万亩，清理围填海历史遗留问题2.9万亩，通过向“存量”要“增量”，拓展产业发展空间。去年9月，福州入选自然资源部全国43个低效用地再开发试点城市。
低效用地从何而来？
低效用地，对大部分市民而言还是一个略显陌生的名词。什么是低效用地？它对经济发展与城市建设有哪些影响？近日，记者前往市资源规划局，探寻问题答案。
“低效用地是指布局散乱，低效利用、用途不合理、改变批准使用功能，建筑危旧、设施落后的村庄用地和城镇用地。”市资源规划局利用处负责人说，与批而未供、闲置土地不同，低效用地上的建筑已投入使用，但受上述因素影响，未能充分激活发展潜力，造成土地资源浪费。随着产业结构的调整，受产业生命周期影响，一些企业经营不善、不适应市场需求等，逐步退出或转移，也容易留下一些低效用地。
近日，福州在此前《福州市开发区低效用地认定及处置办法》《工业（产业）园区低效工业用地认定与处置指南》基础上，出台《福州市低效用地调查认定标准》，涵盖低效村庄用地、工业用地、仓储用地、城镇居住用地、商业服务业用地和公共管理与公共服务、交通、市政公用等设施用地。此外，历史遗留用地和围填海历史遗留问题也在这一范围。
上述负责人说，低效用地因落地时间早，大多拥有较好地理区位，却未能带来与之匹配的经济效益；部分低效用地更影响了建设用地的有效供给，导致一些引进的大项目、好项目用地未能得到保障，在一定程度上影响了我市经济社会发展；部分工业项目集约利用程度不高，社会经济效益差，也造成较大的土地资源浪费。
“创新探索多元方式盘活存量土地资源，让存量变增量，为福州高质量发展进一步蓄势增能，刻不容缓。”上述负责人如是总结。
福州台商投资区松山片区厂房林立。 陈捷阳摄
福兴经济开发区晋芯科技园A1地块项目加紧施工。（福兴经济开发区供图）
低效用地怎样盘活？
连江可门经济开发区内，项目加速建设。本报记者池远摄
眼前，工业厂房雏形已现，开工在即；远方，工程车辆穿梭不停，新一批项目火热施工……连江可门经济开发区内一块工业用地上，建设正酣。就在两年前，这还只是一块长期闲置的荒地。
“这块用地曾是福建申远新材料有限公司厂房及配套项目用地，总面积约50.78公顷。”连江可门经济开发区相关负责人说，这幅地块在开发区中处于中心位置，但在申远公司持有的多幅地块中处在边缘位置，因此多年来未能得到合理利用。
此类地块在各大园区并非个例。在位于罗源县的福州台商投资区松山片区，有一块类似的地块。“这块地位于开发区最前端，面积达200亩，区位条件优越，但先前入驻的企业都没有把它用到实处。”福州台商投资区经济发展局局长赵新水介绍，这幅地块经历多次转让，多家建材、建筑类企业都曾受让这幅地块，但都只是“浅尝辄止”，并未充分发挥这幅地块的优势。“区位优势这样好，却被白白浪费，我们看了也很心痛。”
“随着时间推移与产业升级，类似的低效用地亟待盘活利用。”市资源规划局利用处负责人说，近年来，福州加快推进园区标准化建设集约用地专项行动，对类似的低效工业仓储用地，采取“腾笼换鸟”、收储收回、集中成片开发等方式，加速盘活处置，赋予全新活力。
在可门港，低效地块很快被列入整改范围。经与申远公司沟通，2021年，连江县土地发展中心对这宗项目用地进行评估收储，后经重新规划、整合，再度出让，当年7月，地块全部出让给11家优质企业；在罗源，规划干部们联系上了宁德东恒机械有限公司，今年6月公司总投资30亿元的新能源项目正式落地，预计年产值约为35亿元。“通过政府推介、‘筑巢引凤’，对低效用地进行盘活处置，有利于激发地块发展潜力。”市资源规划局利用处负责人说，针对村庄低效用地、城镇低效居住用地及各类设施用地，我市正在探索以土地流转、并宗开发等方式进行盘活处置。结合园区实际，我市还着手探索更加多样的低效用地盘活模式。由福兴经济开发区探索推出的“工业上楼”模式，受到众多开发园区的关注。
“所谓‘工业上楼’，就是将平地的工厂搬到楼上，项目占地面积不变，但建筑面积成倍增加，从而提升单位面积土地效益。”市资源规划局利用处负责人介绍，在市区土地面积有限的情况下，工业园由横向发展转为纵向生长，让更多低效用地“活”起来。
“这里原来以粗放型仓储物流为主，长期处于低效用地状态。地块收储出让后，通过‘工业上楼’改造，提升容积率，可建筑面积扩大近一倍，在占地面积不变的情况下实现蝶变。”福州工业园区集团相关负责人介绍说，作为福兴经济开发区“工业上楼”示范项目，该项目计划新建5栋建筑，其中3栋为9层至10层厂房，1栋配套公寓和商务办公楼，总建筑面积7.32万平方米，预计2026年建成。
以“工业上楼”为契机，各大园区还积极与各大企业对接，开展专业化定制建设，进一步高效利用土地。
“我们了解企业意图后，汇总他们的生产诉求，汇集上下游企业，形成产业链条。”工业园区集团项目相关负责人说，前期，政府和企业共同走访调研园区企业对厂房特性等要求，形成“工业上楼”调研报告，并邀请深圳专家学者出谋划策，引进“工业上楼”专业设计团队，制定《高标准厂房建设指引》。凭借这些诚意，园区已顺利吸引高意等意向企业入驻。
“园区建成后，企业可‘拎包入驻’，无需前期投入，而且帮助实体制造业开展轻资产运营，企业能够把更多流动资金投入到生产研发中。”福兴经济开发区项目相关负责人说，项目建成后，通过低租金招引光电上下游企业入驻，让“上下楼”变成了“上下游”。
根据福兴经济开发区及周边片区城市综合开发样板工程的规划，开发区通过收储提升、企业自主提升、“政府+企业”等多种模式，盘活现有低效载体，释放更多产业发展空间，用于建设标准厂房、园区共享、保障性住房配套等，目前已建成及在建载体面积超100万平方米。
“福州有大量宝贵的产业用地，这些老厂房招租难、租金低，新型企业看不上，制约产业发展，这种状况亟待打破。”市资源规划局利用处负责人说，“工业上楼”有助于实现空间集聚，强化产业链协作，增强产业吸附能力，实现“上下游就是上下楼”，不仅节约运输费用，减少信息沟通成本，共享公共资源，也让建设运营方、用地方等利益主体实现多赢，形成产业发展的良性循环。
低效用地如何避免增生？
眼下，福兴经济开发区A2-B光电产业园项目建设如火如荼。作为开发建设企业的福州工业园区集团从建设伊始，便拟与属地政府签订履约监管协议。
该公司以公开出让方式取得地块的国有建设用地使用权，并与市资源规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，同时将与晋安区政府签订项目履约监管协议，产业用地实行履约监管。
“监管协议涵盖项目投入产出、建设要求、违约责任和处罚措施等内容，我们对供应的工业用地实行全生命周期管理。”福兴经济开发区相关负责人说，在签订土地出让合同时，属地政府（园区管委会）与竞得人同步签订监管协议，出让合同监管项目开竣工，监管协议监管项目产值、税收，形成监管合力，推动项目依约建成，加快投产达效。
实际上，对福州工业园区开发集团有限公司用地单位的监管协议监督，是我市创新实行“双合同”监管的一个缩影。目前，全市全面实行“双合同”监管模式，综合运用开竣工核验、履约保证金、亩产效益评价、信用管理等方式，构建全过程监管闭环，确保项目方履约践诺，从源头上防止产生新的低效用地。
“土地出让后，在后期利用阶段，根据评价结果，实行差别化管理，倒逼企业节约集约用地，避免一边盘活、一边产生新的低效用地。”市资源规划局利用处负责人表示，工业用地“双合同”监管在保障精准供地、提高准入门槛、强化全程监管等方面都发挥了积极作用，进一步提高建设项目的开竣工履约率，防止供而未用、用而未尽、投入产出水平未达到合同约定等闲置低效利用土地现象。
据统计，3年来，全市处置批而未供、闲置土地和低效工业用地7.8万亩，清理围填海历史遗留问题2.9万亩。
在此基础上，去年12月我市出台了《低效用地再开发试点工作实施方案》，建立“市级统筹、全域联动”工作模式，将全市域纳入试点范围，鼓励各县（市）区、各级部门参与，探索形成低效用地再开发“福州模式”，为全国试点工作提供经验参考。
市资源规划局相关负责人表示，将充分利用低效用地再开发试点这一有利契机，立足福州资源禀赋，建立全市一盘棋的工作机制，积极探索政策上的突破，有步骤、分层次实施，科学有效推进城中村和低效工业用地改造，解决围填海历史遗留问题，为福州高质量发展增添新活力。
