专家视角 | 肖斌：上海合作组织在当前阿富汗局势中的作用 (2021年9月)

2021-09-11 11:40

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

北语国别和区域研究院

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肖斌，中国社会科学院上海合作组织研究中心副秘书长、俄罗斯东欧中亚研究所研究员

美军撤军阿富汗，标志着美国结束了历时最长的战争。上海合作组织（以下简称：上合组织）成员国对阿富汗安全局势的未来发展保持了高度关注，并展开一系列的外交磋商。实际上，早在2005年11月上合组织就启动了针对阿富汗问题的多边安全合作。上合组织与阿富汗伊斯兰共和国签署了《关于建立上合组织——阿富汗联络小组的议定书》，当时国际社会对阿富汗重建抱有极高的信心，提供了大约300亿美元重建阿富汗。经过成员国协商同意，阿富汗伊斯兰共和国于2012年6月成为上合组织观察员国。根据《上合组织观察员条例》，时任阿富汗总统卡尔扎伊作为主席国客人被邀请参加上合组织北京峰会。自建立上合组织-阿富汗联络小组后，上合组织元首峰会宣言中都有涉及阿富汗议题，其中重建和平、经济发展、打击恐怖主义、极端主义、毒品犯罪是最频繁的话题，主张政治对话和“阿人主导，阿人所有”的包容性和解进程是解决阿富汗问题的唯一出路是上合组织的公开立场。对于美军撤离阿富汗后的局势，上合组织高度关切。在2020年上合组织莫斯科峰会上，成员国元首一致认为，尽快解决阿富汗问题是维护和巩固上合组织组织地区安全与稳定的重要因素之一，上述事实充分地反映出上合组织成员国对阿富汗问题的紧迫性和压力。

观点不一

对于美国的撤离，部分国际舆论认为上合组织成员国乐见美国在阿富汗的失败，也有国际舆论认为上合组织成员国更希望美军留守阿富汗。因为伊扎布特、乌伊运、东突、萨拉菲运动、伊斯兰反犹太人和十字军国际阵线等激进思想依然活跃在上合组织地区，上合组织成员国都担心阿富汗在《沙里亚法》下有可能让极端主义抬头甚至扩大，从而破坏上合组织成员国的国内稳定。根据哈萨克斯坦国际安全委员会公布的信息，参加恐怖主义或极端主义活动的上合组织成员国公民约有8000人，其中哈萨克公民有700人，并且哈萨克斯坦在互联网上删除了2.1万件涉及极端主义的数字信息；近年来，俄罗斯受网络恐怖主义宣传影响而犯罪的人数增加了50%；乌兹别克斯坦在过去4年赦免了4611名曾受极端主义影响的罪犯。甚至美国国际开发署在中亚地区设立了27项预防极端主义的项目，目的是减少暴力极端主义的风险，参与该项目的上合组织成员国分别是哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦。显然，希望美军留守阿富汗的想法对于上合组织成员国可能更现实一点。

即便在打击恐怖主义和极端主义上有共同的需求，上合组织成员国安全合作中存在着许多差异。譬如，上合组织把宣教组织（民间习惯称之为达瓦宣教团）定性为宗教极端主义运动，但该运动在吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、印度却能合法活动。2020年10月，在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克因议会选举贿选引发的抗议活动中，宣教组织成员是一支活跃的力量；印度认为巴基斯坦是20年阿富汗战争的胜利者，而巴基斯坦认为印度暗中支持了恐怖组织——俾路支解放军的活动，该组织多次实施了针对中国在巴基斯坦企业和人员的恐怖袭击活动。

两大难题

阿富汗塔利班控制国内政权后，上合组织在阿富汗问题上面临着两大难题：一是阿富汗塔利班政权的合法性。与上合组织—阿富汗联络小组对接的是阿富汗伊斯兰共和国。2021年7月14日上合组织-阿富汗联络小组举行了外长会议，在会后发布《外长联合声明》中表示，根据《联合国宪章》以及公认的国际法原则和准则，上合组织组织成员国重申尊重阿富汗的主权、独立和领土完整，愿帮助阿富汗建成没有恐怖主义、战争和毒品的国家。8月30日，联合国安理会通过了一项决议，呼吁塔利班为希望离开阿富汗的人提供安全通道，允许人道主义者进入该国，并维护人权，包括妇女和儿童的人权。该决议进一步要求不要将阿富汗用作恐怖主义的庇护所。安理会15个成员有13个投票赞成该决议，常任理事国中国和俄罗斯投了弃权票。俄罗斯常驻联合国代表在解释该国投弃权票的原因时说，是因为某些“原则性关切”没有反映在分发的草案文本中，即俄罗斯不希望阿富汗极端分子和恐怖分子利用安理会决议“借道”中亚进入俄罗斯。中国弃权的直接原因是美国等西方国家在“反恐”问题上奉行双重标准、采取了选择性作法。阿富汗塔利班已于2021年8月19日宣布建立“阿富汗伊斯兰酋长国”，但是因内部利益需要协调，“阿富汗伊斯兰酋长国”政府迟迟未能组建起来。在9月8日，阿富汗塔利班公布了新政府部门负责人名单（约30人），大部分负责人都在联合国制裁名单中。不仅如此，2021年9月16日至17日，将在塔吉克斯坦首都杜尚别举行上合组织峰会，“阿富汗伊斯兰酋长国”是否能取代“阿富汗伊斯兰共和国”成为观察员还有很多技术层面的工作要做。因为在一些上合组织成员国中塔利班仍然被划定为恐怖组织。

二是上合组织解决阿富汗问题的能力。尽管很多人希望上合组织在阿富汗问题上发挥作用，但是从合作效率、经济实力和军事介入能力上来看，上合组织还无法胜任。

自2001年成立以来，上合组织一致试图通过扩大合作领域、优化合作形式来提高合作效率，很多中国学者和官员在提高上合组织效率、促进上合组织多边合作方面做出了巨大的努力。然而，受国家中心主义影响和所遵循的组织结构及议事原则，上合组织多边合作长期处于低效运行中，“论坛化”问题始终挥之不去，甚至有研究者把上合组织描述为“没有牙齿的老虎”。

阿富汗走向稳定发展之路需要大笔的资金投入，若对照美国在阿富汗重建中的支出，上合组织及其成员国都没有能力投入如此巨额资金。在各种场合希望上合组织发挥作用的人，从没有提出阿富汗重建所需的预算数，更没有提出一个可操作的、在上合组织成员国内部进行分配的预算方案，基本上是闭门造车的空想。尽管善良的国际社会对阿富汗人民有同情，但是现实是无法回避且残酷的。美国在阿富汗20年总共花费了约2.2万亿美元，美国布朗大学的“战争成本项目”估计若加上退伍军人保健费用，美国在阿富汗、伊拉克和叙利亚战争的总成本超过8万亿美元。而从2001年至2020年，上合组织成员国军费总开支大约是4.6万亿美元。

司法和防务合作是上合组织打击恐怖主义和极端主义的主要形式。在防务合作中，比较常见的各类联合军事演习和边境地区联合巡逻。“和平使命联合军事演习”和中俄联合军事演习是上合组织成员国中最重要的军事合作。自2005年开始，“和平使命联合军事演习”每年举行一次，截至2021年8月，总参演兵力已达3万多人。中俄联合军事演习是上合组织成员国中最具分量的军事合作，演习不定期地在两国轮换举行。2021年8月9日至13日，中俄两国在宁夏举行了“西部·联合-2021”联合军事演习，中俄两国共投入兵力1.3万人，演习的目的是打击恐怖主义、共同维护地区和平与安全的决心和能力。演习最大的亮点之一是使用了指挥信息系统中俄专用版，解决了双方语言不通问题，提升指挥控制实效。客观地讲，上合组织安全合作能在能在一定程度上阻止恐怖主义大规模外溢，但成员国中的中亚国家很难应对小股恐怖分子渗透。

解决方案

应该说上合组织已经认识到自己的能力不足，未来的工作需要考虑如何运筹现有的资源应对阿富汗局势的变化。简单地讲，上合组织需要内外并举，维护地区安全和稳定。具体做法包括，对内加强成员国间的安全合作，筑起一道防止恐怖主义、极端主义、跨国犯罪和毒品武器走私的“上合防御带”；需要成员国给予上合组织秘书处、上合组织地区反恐机构更大的组织协调权力；早日启动杜尚别上合组织禁毒中心，为打击跨境毒品犯罪提供制度保障。对外需与联合国合作应对阿富汗已经到来的人道主义危机可能是上合组织的优先合作领域。根据联合国统计，在塔利班夺权前，阿富汗有一半人口需要人道主义救济。因交通中断，阿富汗2200座医疗设施的医疗物资库存急剧下降。持续旱情也使阿富汗1400万人处于中毒粮食不安全状况，阿富汗需进口360万吨小麦和面粉。在上合组织成员国中，哈萨克斯坦是阿富汗主要的小麦和面粉供应国，乌兹别克斯坦拥有进入阿富汗马扎里沙里夫的铁路线，中国、俄罗斯、印度的药品和医疗器械等，都是上合组织能够与联合国一道对阿富汗进行人道主义援助的资源。目前，在中国相关部门已设立了专门负责处理阿富汗难民事务的官员，将与国际社会就难民问题展开务实合作。在其它领域，上合组织能够发挥的作用将非常有限，因为上合组织成员国在阿富汗问题上都有个性十足的利益诉求，即便是成员国中的中亚国家，对外部世界提供帮助的需求也没有“9.11事件”前强烈。

除上合组织地区反恐怖机构外，每年举行的成员国安全会议秘书会和国防部长会议是上合组织两个重要的多边安全合作会议机制，也是上合组织多边安全合作的风向标。根据2021年上合组织多边安全合作会议机制公布的内容，对未来的地区安全局势上合组织并不乐观，在阿富汗问题上基本秉持了以往的立场。可见，对于阿富汗目前的局势，上合组织并没有更好应对措施。只有在阿富汗局势稳定之后，上合组织才有可能建设性地参与阿富汗重建。

来源：北京语言大学国别和区域研究简报

2021年9月总第二十七期

排版 | 杨小琴

编辑 | 李秀兰党琼玉杨小琴

高鑫王欣欣刘金鹏

执行主编 | 寿慧生

主编 | 黄靖罗林

北京语言大学国别和区域研究院